Juristische Fachinformation: Behördenauflagen

KURZ ERKLÄRT:

Behörden müssen bei der Organisation von größeren Veranstaltungen in aller Regel beteiligt werden, weil für Teile der Veranstaltung (z. B. die Nutzung öffentlichen Raums oder der Ausschank alkoholischer Getränke usw.) eine Genehmigung erforderlich ist oder weil sie als Träger öffentlicher Belange und Aufgaben notwendiger Bestandteil der Sicherheitsorganisation einer Veranstaltung sind.

Ist eine Genehmigung gesetzlich vorgeschrieben, wird die Veranstaltung durch diese überhaupt erst ermöglicht. Dabei kann eine solche Genehmigung mit Bedingungen und Auflagen versehen sein. Ist eine Genehmigung nicht gesetzlich vorgeschrieben, können die zuständigen Behörden (Polizeibehörden) Auflagen zur Veranstaltungsplanung und Durchführung erlassen, wenn dies zur Gefahrenabwehr erforderlich ist. Der Inhalt solcher Auflagen kann von der Forderung zur Erstellung eines Sicherheits- und Hygienekonzepts bis hin zur Formulierung detaillierter Anforderungen an die Organisation oder technische Gestaltung, die Qualifikation der Akteure oder die Ausführung bestimmter Arbeiten reichen.

Viele dieser formulierten Nebenbestimmungen genügen formal den Anforderungen, während aus fachlicher Sicht aufgrund fehlender Kenntnis, fehlender Vorschriften oder Vorgaben oder sachfremder Erwägungen heraus nicht immer „ins Schwarze“ getroffen wird. Oft sind sie auch geprägt von der Sorge des Sachbearbeiters, ein Unfall/Unglück könnte auf ihn oder seine Behörde zurückfallen – also wird sicherheitshalber etwas mehr angeordnet. Doch wie weit kann die Behörde eigentlich gehen? Was darf die Behörde dem Veranstalter an Aufgaben zuweisen? Und wie kann eine Behörde das Ergebnis von getroffenen Absprachen verbindlich „sichern“?

SO IST DIE RECHTSLAGE:

Jedes belastende, also mit einer Forderung zu einer bestimmten Verhaltensweise verbundene staatliche Handeln ist eine Einschränkung von Grundrechten. Diese Einschränkung darf nur durch ein Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes erfolgen (Art 19 I GG). Die Verwaltung muss sich dabei an Recht und Gesetz halten (Art. 20 III GG) und muss die Besonderheiten des Einzelfalls in der Ermessensentscheidung berücksichtigen. Danach müssen alle Maßnahmen, die von einer Behörde angeordnet werden, drei Voraussetzungen erfüllen: Sie müssen erstens geeignet sein, den angestrebten Zweck zu erreichen, zum Beispiel die drohende Gefahr verringern. Zweitens müssen sie erforderlich
sein, es darf also kein milderes Mittel zur Zielerreichung geben. Und drittens müssen sie angemessen sein, die Interessen des Verpflichteten dürfen im Verhältnis zu den geschützten öffentlichen Interessen nicht übermäßig belastet sein. Im Einzelfall wird man hier oft diskutieren können oder wie die Juristen sagen: Es kommt darauf an…

Zum Beispiel darf die zuständige Behörde ein Sicherheitskonzept auf der Grundlage von § 43 MVStättV, bzw. den Landesverordnungen einfordern. Ergänzend haben einige Länder für Veranstaltungen außerhalb der MVStättV eine Anzeige- und Genehmigungspflicht geschaffen (z.B. § 19 LStVG Bayern, § 42 OBG Thüringen, § 31 SOG Hamburg, § 26 POG Rheinland-Pfalz), in Berlin ist ein Veranstaltungssicherheitsgesetz im Gesetzgebungsverfahren. Weitere Rechtsgrundlagen können die sog. Generalklauseln sein (z.B. polizeiliche Generalklausel). Danach können die Behörden
bei Vorliegen der Voraussetzungen „die erforderlichen Maßnahmen“ anordnen. Das kann im Einzelfall auch ein Sicherheitskonzept sein, wenn dies erforderlich ist, um eine drohende Gefahr abzuwenden. Problematisch ist dabei oft die Frage, ob eine ganz konkrete Gefährdungslage vorliegt oder ob die Möglichkeit im Rahmen einer Prognoseentscheidung ausreicht.

Unabhängig von der Frage, ob eine Behörde bestimmte Maßnahmen zur Gewährleistung oder Aufrechterhaltung der Veranstaltungssicherheit einfordern darf, muss ein Veranstalter immer auch selbst abwägen, ob er aus einer bestehenden vertraglichen oder gesetzlichen Pflicht sowie Organisations- und Verkehrssicherungspflicht gegenüber den Veranstaltungsteilnehmern zu entsprechenden Maßnahmen verpflichtet ist. Denn nach den Grundsätzen des Bundesgerichtshofs ist derjenige, der den Veranstaltungsbetrieb (die Gefahrenquelle) eröffnet oder beherrscht,
zu allen Maßnahmen verpflichtet, die notwendig und zumutbar sind, um die Gefährdung anderer zu verhindern. Im Einzelfall können diese Pflichten die gesetzlichen oder behördlichen Auflagen noch deutlich übersteigen.

DARAUF KOMMT ES AN:

• Eine erste Überlegung sollte immer sein, mit welchem Hintergrund eine Behörde agiert. Sind die Behördenmitarbeiter
  erfahren und geschult oder führt Unsicherheit der Sachbearbeiter zu Aktionismus?
• Sind für eine Veranstaltungsdurchführung Anträge notwendig, sollten diese frühzeitig gestellt werden, damit die jeweils zuständigen Behörden bestehende Fristen und ggf. notwendige Beteiligungen berücksichtigen können – insbesondere bauordnungsrechtliche Verfahren sind fristentückisch und ggf. auch sehr umfangreich.
• Alle öffentlichen Stellen (z. B. Ordnungsamt, Straßenverkehrsamt, Bauamt usw.), die mit der Veranstaltung zu tun haben könnten, sollten frühzeitig beteiligt werden, damit es zu keinen „Überraschungen“ kommt und alle Beteiligten die Chance haben, formelle, sachliche und tatsächliche Belange zu formulieren.
• Der Rechtsweg, also die Überprüfung einer Auflage durch die Verwaltungsgerichte, ist immer möglich, dürfte aber nur in wenigen Fällen das Mittel der Wahl sein. Schneller und kostengünstiger ist es, der Behörde aufzuzeigen, dass der Veranstalter schon von sich aus auf eine sichere Veranstaltung bedacht ist. Mit guten und fachlich fundierten Argumenten lassen sich viele Behördenmitarbeiter und -verantwortliche überzeugen, warum die geplanten Maßnahmen ausreichen.
• Gesetzliche und behördliche Anforderungen betrachten die öffentlichen Interessen und sind nicht deckungsgleich
  mit den privatrechtlichen Anforderungen an die Veranstaltungsplanung und -durchführung. Die Verkehrssicherungspflichten zielen auch auf die individuellen Interessen aller Beteiligten und gehen in aller Regel weiter.

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